农村金融教育可持续发展问题探析 ——全国43个国定贫困县“金惠工程”实施情况调查

　　人民银行成都分行金融研究处课题组

　　[内容摘要]金融是经济的核心，教育是经济的根基。为配合国家农村金融反贫困战略实施，2008年由中国金融教育发展基金会组织发起，在全国中西部部分国定贫困县开展以宣传教育普及金融知识，推广普惠制农户小额贷款，支持贫困农户发展小型种养殖业生产项目增收脱贫的“金惠工程”开始试点运行。本文力图通过参加2013年开展的全国43个首批试点县金惠工程项目评估，对农村金融教育项目实施成效进行深入调查分析，对未来农村金融教育可持续发展，使之成为新时期中国农村金融反贫困战略的重要组成提出政策建议。

　　关键词：农村经济 金融教育 持续发展 问题探析

　　以“金惠工程”为标志的农村金融教育工程，是提高广大农村贫困地区人口金融素质，提高贫困农户对新型金融工具的应用能力，推进农村金融产品和服务不断创新，大力改善农村金融服务环境，促进贫困农户通过信贷扶持发展生产脱贫致富，保证农民收入水平稳定增加的重要手段。

　　一、金惠工程实施五年以来的基本概况

　　（一）金惠工程实施背景和政策环境

　　近年来，中央的行政和财税体制改革重心已经明显向县域经济倾斜，新型城镇化和新农村建设进程加快推进。一方面，农村经济的市场化程度迅速提高，农村经济对农村金融市场的需求明显扩张，大批新型农村金融机构，新型农村金融工具不断被推广应用。另一方面，广大贫困农村地区农户金融素质明显偏低，新型金融工具应用能力薄弱，农村金融知识宣传普及明显滞后，严重制约了中央农村金融反贫困战略的有效实施。因此，实施以“金融教育＋信贷扶持＋农户增收”为手段的金惠工程，支持贫困农村地区农户脱贫致富意义重大。

　　（二）金惠工程组织架构和实施评估

　　金惠工程由中国金融教育发展基金会（以下简称基金会）组织发起，由人民银行全国各地分支机构、各涉农金融机构、其他农村金融组织具体实施的全国性公益项目。截至2013年，已先后在全国中西部74个国家级重点贫困县开展金惠工程试点项目，形成了地方政府主导、人民银行县支行牵头、地方政府相关部门、基层农村干部和涉农金融机构全面协调参与的格局。2013年，在试点县提出申请的基础上，由基金会组织，并引入社会第三方权威参与组成专家评估组，对全国已经试点三年以上的43个县金惠工程实施情况开展了项目评估。

　　（三）金惠工程实施进展和成效

　　金惠工程试点以来，基金会坚持把农村金融教育作为国家金融反贫困战略的重要组成，激励和支持各试点县结合实际，通过不断探索、实践和创新。此次调查评估的43个试点县，在地方政府领导和基金会指导下，金惠工程组织架构更加合理，制度设计更加成熟，志愿者队伍不断充实，农村金融知识宣传培训教育覆盖面不断扩大和延伸。用新的理念不断改善和创新金惠工程实施路径，保证了金惠工程和新时期中央惠农政策、新农村建设、农村金融改革和贫困地区农户金融需求实现了有效对接，推动了一大批贫困农户走上了脱贫致富的道路。

　　（四）金惠工程政策初衷和目标

　　金惠工程以让贫困农户从“先富脑袋到后富口袋”和从“知识脱贫到生活脱贫”为出发点和落脚点，坚持金惠工程的公益性和普惠制属性，坚持以在贫困农村地区普及金融知识，改善农村金融服务环境，优化农村金融市场发展为政策初衷，始终把握金惠工程的价值导向和政策目标，以农村金融知识教育培训为载体，以发展农村小型生产项目为引导，以小额信贷扶持为手段，已经成为全国广大贫困农村地区农户逐步走上脱贫致富道路的动力和引擎。五年多的探索与实践证明，金惠工程在新时期农村金融反贫困战略进程中大有作为。

　　二、金惠工程实施五年以来的主要成效

　　（一）农村贫困人口明显下降

　　2013年被评估县的43个试点县均为国家级贫困县，主要分布在贵州、四川、湖北、内蒙等国家扶贫连片开发省区。绝大多数试点县的自然条件差，经济基础薄弱，区域经济发展不平衡，金融服务相对落后。2012年末43个试点县总人口2234.9万人，下辖乡镇903个，行政村15093个。按照国家新的农村贫困线标准，2009年末43个试点县仍有农村贫困人口473.4万人，农村贫困发生率19.2%，远高于全国平均水平。实施金惠工程4年后，43个试点县的农村贫困人口从473.4万人下降到345.9万人，减少127.5万人，下降36.9%。有83.52万农村居民通过“金融教育＋信贷扶持＋生产增收”走上脱贫致富的道路。

　　（二）农村金融教育得到有效推进

　　2013年对43个试点县金惠工程实施的成效评估显示，43个试点县在金惠工程试点期间，不断丰富和改善农村金融知识培训方式方法，相继开展了金融知识走进农村社区、金融知识走进校园、金融知识走进党政机关、金融知识走进农民工培训课堂等多层次、多形式的宣传培训活动。据不完全统计，43个试点县在试点期间，共计开办各类农村金融知识专题培训讲座4052期，加上其他形式的宣传培训，接受农村金融知识培训的居民达到254.78万人，占试点县同期总人口的11.4%。宣传培训覆盖乡镇853个，占试点县乡镇总数的94.5%；覆盖行政村13991个，占92.7%。四川省仪陇县开展金惠工程试点以来，编发农村金融教育工作简报132期，组织一二级志愿者培训102次，多项金融创新工作得到各级政府和银行的充分肯定。在接受培训的人员结构中，一是农村居民158.23万人次，占72.7%。二是农村中小学生38.18万人次，占14.2%。三是基层乡镇村社农村干部23.49万人次，占9.22%。试点县农村住户的金融知识接受能力明显增强。

　　（三）志愿者队伍建设不断加强

　　金惠工程志愿者，是金惠工程和贫困农村地区农户之间的重要纽带。评估显示，43个金惠工程试点县在试点期间，共计培育出以基层农村干部，金融机构员工，大学生村官为代表的一二级志愿者3379人，志愿者年平均服务时间达到32小时，最多的达到100小时。这些志愿者始终坚持活跃在基层乡镇和农村，宣传党的惠农政策，传播农村金融知识，把志愿者的身影定格在田间地头。通过金融知识宣传培训，小额信贷扶持，支持贫困农户发展小型种养殖业生产项目，逐步走上脱贫致富道路，不断传递和释放金惠工程生命力和正能量。

　　（四）各项农村金融指标得到不断改善

　　通过金惠工程大量艰苦细致的工作，试点县农村金融知识普及面得到明显提高，农村信贷市场发展迅速，对农村金融需求多元化的特征明显突出。对试点县的统计显示，一是农户贷款稳定增长。截止2013年9月末，43个试点县的农户贷款余额935.25亿元，和试点初期的2009年末的594.94亿元相比增加340.31亿元，增长57.2%，不少试点县的农户贷款增幅超过100%。二是农村金融服务基本实现全覆盖。金惠工程试点期间，43个试点县农村金融营业网点基本实现全覆盖，安装助农取款服务机具54772台，助农取款点27326个，农村金融服务环境得到明显改善。三是农户不良贷款明显下降。金惠工程培育出一大批信用村和信用农户。截止2013年9月末，43个试点县的农户贷款平均不良比例，已经从试点初期2009年末的14.6%下降到3.38%，农村信用环境得到明显提高。

　　（五）各试点县“一县一品“的特色得到充分体现

　　在各试点县推进金惠工程工作中，通过不断探索创新，初步形成了具有地方特色的“一县一品”宣传培训模式涌现出许许多多可歌可泣的事例。内蒙古清水河县坚持把“亲民爱民、业务骨干、善于交流”作为培训志愿者的基本条件，增强了志愿者的组织化宣传能力；内蒙古四子王旗充分利用传统牧业旗悠久的民族历史和草原风情“祭敖包”、“驼桩祭祀”、“马文化节”等大型民俗节日活动为宣传平台，组织志愿者现场向来自草原深处四面八方的牧民开展宣传培训；山西省广灵县鼓励支持涉农金融机构开展一行一特色的金惠工程宣传培训活动，在贫困农户中大力推广新型金融工具的运用，提升了贫困农户获取金融服务能力；河北省万全县在实施金惠工程中，始终坚持围绕“一个目标”、搞好“两个建设”、抓好“三个依托”、做到“四个结合”的工作思路，打造具有自身特色的宣传培训模式；贵州省正安县志愿者荣莹，既是农业银行员工，又连任多届县政协委员，坚持每年不低于100个小时的基层服务时间，践行了他“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神；河南省滑县紧紧抓住每年人大政协“两会”召开有利时机，有效提高农村金融知识宣传效果；贵州省天柱县有针对性的对乡镇在校农村中小学生开展反假币、个人征信知识、银行卡应用、防范金融诈骗等宣传培训确定良好效果；贵州省册亨县克服自然条件差等困难，专门制作PPT等宣传工具，首先组织乡镇、村组干部和种养殖业大户开展宣传培训，然后逐步延伸宣传范围。

　　三、实施金惠工程主要做法

　　（一）加大对试点县的指导和推动力度

　　2008年以来，基金会加强对试点县的业务指导，先后数十次组织调研组深入四川、贵州、陕西、内蒙、河南、云南、湖北、山西、河北等省区试点县，开展金惠工程实施情况调查研究，指导农村金融教育和农村金融产品和服务创新工作。基金会领导多次与四川省政府和财政部门协调，由省级财政出资50万元，开展财政资金和金惠工程结合使用方式创新试点。其中30万元为启动资金，由农业银行和农村信用社按照一定放大比例专项用于仪陇、旺苍等县的村级扶贫资金互助社，增强了互助社的资金实力，扩大了互助社的资金规模，调动了资金互助社向贫困农户发放小额贷款的积极性，取得了良好的经济社会效益。

　　（二）对金惠工程认识得到升级提高

　　实施金惠工程初期，没有模式学习，没有经验借鉴，缺乏技术支撑，缺乏资金支持，人力资源明显不足，加上各试点县之间地理自然和经济条件的严重不平衡差异，在中央加快推动新农村建设，统筹城乡经济发展战略形势下，基金会坚持把金惠工程目标定位于中西部国家级贫困农村地区，带着压力，带着把金惠工程进行到底的坚强信念不断探索。2008年开始，先后在全国74个贫困县落实并开始试点，拉开了实施金惠工程的帷幕。按照基金会要求，试点县积极争取地方政府领导和支持，把金惠工程与农村金融机构的社会责任，与农村信用社、邮储银行等涉农金融机构的农村金融服务推广紧密结合，依靠人民银行基层组织作为金惠工程的组织者和推动者，有效发挥了农村金融机构的主力军作用。

　　（三）金惠工程组织保障得到不断优化

　　按照基金会要求，各试点县在试点初期就积极主动向地方政府汇报，坚持把地方政府推向农村金融教育工作的前沿。有37个试点县专门成立了以县委、县政府领导为组长，以政府相关部门和涉农金融机构为成员单位的金惠工程协调领导小组，许多县还建立了金惠工程联席会议制度。地方政府的领导支持，为推进实施金惠工程提供了有力的组织保证。例如，2011年湖北省鹤峰县、英山县的农村金融教育工作相继得到时任常务副省长李宪生和副省长赵斌的重要批示，对两个县的金惠工程与农村金融服务创新相结合给予了充分肯定并建议在全省大力推广，有效的扩大了金惠工程的政策效应。贵州省三穗县政府由财政划拨专款7万多元，专项用于该县金惠工程宣传资料印制和志愿者培训补贴等。

　　（四）金惠工程制度框架得到不断完善

　　2008年金惠工程试点初期，基金会就相继拟定了《中国农村金融教育十年规划》、《中国农村金融教育试点实施方案》和《金惠工程志愿者管理办法》等指导意见，从金惠工程实施制度框架层面，积极指导试点县结合自身实际，努力开展金惠工程制度创新。在地方政府领导支持下，各试点县均以地方政府名义制定了各县的《农村金融教育五年工作规划》、《农村金融教育宣传培训规划》、《金惠工程协调领导小组成员单位工作职责》和《金惠工程志愿者管理办法》等制度框架，为顺利推动金惠工程提供了有力的制度保障。

　　（五）金惠工程志愿者激励集机制不断健全

　　建设和培育一大批农村金融教育志愿者，是有效实施金惠工程的基本条件。2008年以来，基金会先后在贵州、四川、山西、海南、郑州、大连、湖北等地举办13期志愿者培训班。统计显示，43个试点县共计培育出以基层农村干部，涉农金融机构员工，大学生村官为代表的一二级志愿者3379人。其中，一级志愿者192人，二级志愿者3187人，志愿者年平均服务时间达到32小时。在志愿者队伍建设方面，许多试点县探索出很多好的方法。例如，四川旺苍县等试点县，专门建立了金惠工程志愿者年度创先争优考核激励制度，逐步完善了对志愿者量化考核、动态管理和适时调整的管理机制。同时，试点县还不断探索志愿者队伍建设新思路，加强志愿者农村金融业务的培训，组织志愿者学习观摩，交流宣传培训做法和心得体会和先进经验，探讨教学模式，有效的提高了志愿者的业务素质和开展农村金融知识宣传培训教育的基本技能。

　　（六）金惠工程的生命力得到不断增强

　　在实施金惠工程工作中，各试点县通过不断探索创新，积极改善金惠工程实施方式方法，有效的增强了金惠工程的生命力。主要做法有，一是依托地方政府资源，推动了农村金融知识走进党政机关、农民工培训班、大学生村官培训班、中小学校等。二是坚持发挥基层农村干部主动性和能动性，努力促成基层农村干部成为金惠工程志愿者，把农村金融知识宣传普及融入基层农村的各种经济活动。三是坚持发挥基层农村金融机构网点一线志愿者传递农村金融教育知识的有利条件，建立和巩固农村金融教育宣传培训长效机制。四是把金惠工程与农村金融产品和服务创新相结合，催生了一大批新型农村金融创新产品，活跃了农村信贷市场，提高了农户发展生产的融资能力。五是改善了农村金融知识宣传方式，许多试点县不仅自编了大量丰富多彩、形式多样、通俗易懂的金惠工程宣传培训教材，还实现了由传统的摆摊设点、标语式流动宣传向建立宣传教育长效机制、宣传教育培训基地等长效机制的转变。六是有机的把金惠工程和人民银行反假币、信用体系建设、农村“迅通工程”和涉农金融机构产品服务等基础业务相结合，有效增强了金惠工程的。七是与新时期农村金融反贫困工作相结合。通过“金融教育＋信贷扶持＋农民增收”，促进了广大贫困农户收入水平明显增加。统计显示，2012年43个试点县平均农民人均纯收入从2009年的2983元增加到5446元，人均增加收入2463元，增长幅度达到82.57%。

　　四、金惠工程可持续发展面临的主要问题

　　（一）试点县的区域性矛盾比较突出

　　调查发现，由于多种原因导致试点县金惠工程进展不平衡。一是有的试点县对金惠工程认识有待提高。由于43个试点县的地理自然条件、经济环境基础和涉农金融机构认识程度的差异性比较突出，给推进金惠工程增加了许多难度。二是偏远农民培训工作难度较大。由于偏远山区农村住户居住分散，自由生活生产形成习惯，时间观念不强，且小农意识浓厚，接受农村金融知识宣传培训缺乏积极性和主动性，组织起来进行集中宣传培训和学习的难度较大，培训效果在短期内难以实现。三是有的试点县农村金融知识宣传培训资料准备不充分，宣传资料明显不足，培训方式流于形式，削弱了宣传培训效果。

　　（二）农户接受能力的差异性矛盾突出

　　对比较边远试点县1500个贫困农户家庭调查显示，一是农村金融机具使用效率低下。农村“迅通工程”实施以来，助农取款服务点已经基本实现乡镇和村社的全覆盖，但许多贫困乡镇和村社的自动取款机和刷卡机的使用效率非常低下，抽样调查75个村社的POS和EPOS机具月交易不足5次的超过65%。二是对新型金融产品的接受能力滞后，熟练并经常使用银行卡的有27.4%；持有银行卡的有35.1%。三是农村支付结算功能应用能力不足。调查发现，目前外出务工人员仍然携带现金返乡的占到67.4%；农户家庭对网上银行基本了解的有11.52%；使用网上银行办理过资金汇划业务的仅有4.84%。

　　（三）农村金融服务和需求有所脱节

　　推动农村金融创新，提高农村金融服务水平是金惠工程的重要目标。对部分试点县1500个农户调查显示，一是农户贷款满足率不高。农户生产或生活有贷款需求的占76.4%，但与金融机构有信贷关系的农户有51.7%。既有农户缺乏农村金融信贷知识的因素，也有农村金融机构信贷服务不足的原因。二是农户贷款利率偏高。调查发现，农村金融机构的农户贷款利率普遍接近或超过年利率10%。认为当前农村金融机构贷款利率偏高的占47.9%；认为较高的占22.2%；认为合理的占7.41%。三是农民工家庭留守人员对信贷需求增强。调查的农民工家庭中，对银行卡使用知识有需求的占73.4%；对异地汇款结算方面知识有需求的占69.5%；认为当前农民工家庭留守人员生产生活贷款难的占43.8%。

　　（四）金惠工程运行缺乏经费补偿机制

　　由于金惠工程缺乏财力补偿机制，一是少数试点县涉农金融机构缺乏积极性和主动性，基层人民银行在实施金惠工程工作中缺乏作为，有的试点县人民银行县支行把金惠工程这项工作全部推给了农村信用社，甚至成立的金惠工程协调领导小组也全部由农村信用社人员组成。二是志愿者管理方式不尽完善。一方面，现有的金惠工程志愿者分别来自金融机构或非金融组织，每个人都承担有自身单位工作职责，很难处理单位业务与金惠工程培训活动之间的矛盾。另一方面，目前仍然缺乏对金惠工程志愿者合理规范的激励机制，志愿者的“责、权、利”如何有机结合值得探索，基层人民银行虽然充当组织者角色，但缺乏比较科学合理的调动志愿者积极性和主动性的激励机制。三是宣传培训工作经费明显不足。农村金融教育是一项涉及面广、工作量大的系统性公益事业。一方面，目前在实际操作中，组织者和志愿者的工作经费明显不足，志愿者下乡的交通餐饮补贴、大量的宣传资料印制等费用，大都是由所在单位甚至志愿者自己承担或垫支。另一方面，部分宣传培训场地涉及经费问题也难以协调。

　　五、农村金融教育可持续发展的几点建议

　　（一）建立农村公众金融教育制度规范

　　我国是农业大国，提高农村住户的金融素质，是实现新型城镇化、新农村建设和农村金融反贫困的基本条件。一是应当考虑及时建立农村居民金融教育相关的法规及制度框架，明确各有关部门、涉农金融机构、各社会团体在农村金融教育工作中的权利义务。二是制定农村金融教育长效机制。可以考虑把农村金融教育纳入国家反贫困战略，明确其在金融反贫困战略中的重要组成，结合农村金融需求实际，制定农村金融教育中长期规划。三是健全农村金融教育组织架构体系。人民银行承担着金融服务管理职能，理应担当农村金融教育领导者重任，全面负责组织推动农村金融知识普及教育，同时建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会、教育部等部委共同参与的农村金融教育联席会议制度，整合金融教育资源，加强相关部门间的沟通协调，制定《农村居民金融素质教育纲要》进行系统安排。

　　（二）坚持把地方政府推向金惠工程的前沿

　　在金惠工程试点中，试点县要坚持把地方政府推向金惠工程前沿，促使地方政府在农村金融教育基地建设的组织保证、政策支撑、关系协调等方面充分发挥主导作用。一是提高基层地方政府对农村金融教育基地建设的认识，促使地方政府不仅能够结合市场需求，向贫困农户提供大量有市场前景的小型种养殖业生产项目，而且能够有机的把政府扶贫政策、扶贫资金和农村金融信贷资金进行优化组合，发挥合理配置的合力作用。二是突出各级政府在农村金融教育基地建设中的主导作用，建立由政府领导，政府涉农部门和金融机构参加的“金惠工程联席会议”制度，从组织和制度上保证试点工作的有序开展。三是发挥政府各个部门在金惠工程中的能动性，明确各个部门的职责，协调各有关成员单位工作，增强金惠工程的工作合力。四是加强金惠工程试点工作宣传教育和舆论监督，运用法律、经济、社会监督等多种手段，通过多部门、多方位、多领域长期不懈地相互配合，以点带面，把试点工作不断推向新的高度。五是结合金惠工程推进农业结构调整，作好农产品结构调整这篇文章，以市场调节促进农产品结构调整，塑造市场经济条件下的现代诚信农民。

　　（三）提高农村金融宣传教育的针对性

　　一是针对贫困县农村居民金融知识匮乏现状，充分发挥农村金融机构营业网点多和电子机具覆盖广的优势，将金融知识进社区、进农家等贴近农户家庭的宣传教育活动制度化。二是有针对性的举办专场宣传活动，针对贫困县农民工多等特点，加大农村汇款、辨别假币、防范非法集资等实用金融知识的宣传教育。三是开展农村金融服务进万家下乡活动，面对面宣传金融知识，手把手讲解金融业务，同步推进农村金融产品服务创新，主动征求广大农户对金融服务工作的意见建议，宣传各类农村金融业务办理流程、产品特点、风险提示等金融知识。四是充分利用各行政村服务点、农民自助服务终端设备管理员贴近农户的优势，在各村设置金融知识宣传栏，着眼将金融知识宣传长期化、系统化、常态化。五是了解本地区农村居民实际需求，组织开展多种形式的差异化和特色化宣传活动，将金融知识宣传教育融入到农村金融机构发展战略、业务创新、市场培育中。

　　（四）建立完善农户信用评价体系

　　结合农村信用体系建设，建立农户信用评价体系，是保证贫困农户稳定获得信贷支持，实现收入水平持续增长脱贫的重要手段。一是试点县要以金惠工程为载体，推动农村信用体系建设，为农村金融机构对农村中小企业、农村经济专业合作组织、农户信用评价提供有力的制度保证。二是健全组织保障体系，由地方政府协调相关部门和金融机构，建立信用农户评定工作机制。三是明确信用农户评定工作流程和管理机制。具体落实农户信用档案指标的设计、数据采集和组织工作分工，逐步形成完整、完善、健全的农户信用档案管理库目标。四是科学规范农户信用申报与评定流程，明确信用农户评定的具体组织形式、授牌单位以及评定结果的有效期。五是不断完善农户信用信息档案，建立农户信用评价机制，有机的把农户信用评价结果应用于农村金融机构信贷管理系统之中。农户的信用行为不仅成为信贷管理系统的重要指标，农户封建迷信、攀比赌博等恶习也列入农户档案中重要的信用信息，可以有效的改善了农村文明和信用环境。

　　课题组组长：何乐

　　课题组成员：吴小北（执笔）、秦丽、鲜明